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鄉村治理 - 賀雪峰首頁
現行土地制度與中國不同地區土地制度的差異化實踐
2019-06-12
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    摘 要:中國現行土地制度通過劃分土地類型、區分土地權屬、控制建設用地總量、嚴格限制農用地轉用以及實行土地征收,來實現節約用地以及為經濟社會發展提供建設用地保障。目前,我國東部沿海城市帶地區與中西部一般農業型地區在集體經營性建設用地、宅基地制度及征地制度的實踐上存在巨大差異,即使同在東部沿海城市帶的蘇南、浙江和珠三角地區也因工業化進路的不同而具體實踐差異明顯。土地用途管理是國家土地制度執行的核心環節,而土地利用規劃是國家實行土地用途管理的基礎。2020至2035年土地利用規劃編修在即,在當前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實施鄉村振興戰略的時期,高質量編修土地利用規劃,具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規劃編修質量的重要前提是深刻認識中國現行土地制度。分析討論中國現行土地制度的一般規定及在中國不同地區落地時所形成的差異化實踐,可以得出編修我國土地利用規劃的若干前提性認識。

    一、現行土地制度的一般規定

    中國現行土地制度主要體現在1998年修訂的《土地管理法》上面。總體來講,現行土地制度強調國家的征地權力,明確國家可以征收農民的土地用于建設。從土地利用規劃的視角看,現行土地制度的內容主要有以下幾個方面:

    第一,國家將土地分為三種:農用地、建設用地、未利用地。

    第二,嚴格限制農用地轉為建設用地,對耕地實行特殊保護。

    第三,國家通過土地利用總體規劃和年度利用規劃來控制地方建設用地的總量。

    第四,土地分為國有和集體所有兩種。

    第五,改變土地權屬和用途需要辦理土地變更登記手續,實行土地用途管制。

    第六,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法使用國有土地。即集體建設用地不得入市。

    第七,國家可以征收歸農村集體所有的土地,按土地原有價值進行補償。

    第八,建設占用土地,涉及占用農用地的,必須辦理農地轉用手續。

    第九,國家通過土地整理等辦法來增加土地數量、提高耕地質量;通過占補平衡來保持耕地數量不減少質量不降低。

    第十,農村建設用地主要包括農村宅基地和鄉鎮企業用地,其性質不同于城市建設用地。國家在農村集體建設用地方面的制度安排不同于城市建設用地。

    簡單地說,國家通過劃分土地類型 (農用地、建設用地、未利用地) 、區分土地權屬 (國有土地、農村集體所有土地) 以及制定土地利用規劃,來控制建設用地總量和嚴格限制農用地轉用。國家通過土地征收把集體土地轉為國有土地,滿足城市新增建設用地需求。國家對農用地中的耕地實行特殊保護,通過實行耕地占補平衡及實施土地整理,來實現保護土地資源尤其是保護耕地數量不減少質量不降低,同時為國家經濟社會事業的發展提供土地資源保障。以用途管制和建設用地總量控制為基本特征的土地利用制度和以限制農村建設用地入市為基礎的土地征收制度,成為了中國建設用地制度的基本構造。

    從土地利用的角度來講,現行《土地管理法》主要目標有二:一是節約土地尤其是保護耕地;二是為經濟發展和社會發展提供建設用地保障。具體辦法是通過劃分土地類型、區分土地權屬、控制建設用地總量、嚴格限制農用地轉用以及實行土地征收。

    二、影響現行土地利用制度的三個重要實踐

    在《土地管理法》實施過程中,有三個重要實踐對現行土地制度包括土地利用制度造成了影響,并成為當前土地制度改革的主要動因。

    第一,在農村集體土地上進行的經營性建設形成了大規模所謂的農村經營性建設用地,大約有4200萬畝。這部分土地如何在市場上進行配置,關系到土地資源的有效使用問題。有些地方尤其是珠三角地區普遍實行了集體建設用地的流轉,一定程度上打破了現行土地制度的規定。

    第二,基于沿海發達地區農村土地非農使用的增值收益及對本地農村土地非農使用收益的想象,有些地方出現了借土地制度來為農民增加財產性收益以“顯化”土地價值的實踐,典型如河南省推出的宅基地券、重慶市推出的地票以及有些省份通過“增減掛鉤”來扶貧的實踐。

    第三,征地實踐中產生了大量因維權或博弈引起的群體性事件,科學理解征地引發的沖突以及有效減少征地沖突,成為政府和社會關注的焦點問題。

    以上三項實踐分別對應的是2014年開始的“三塊地”的改革試點,即“集體經營性建設用地入市”“宅基地制度改革”和“農村土地征收制度改革”。

    從當前全國農村土地制度實踐來說,因為不同地區經濟發展的程度不一樣,尤其是鄉村工業和鄉鎮企業發展狀況不一樣,同樣的土地制度在全國不同地區的實踐差異很大。這種差異主要表現為經濟高度發達、鄉村高度工業化的東部沿海城市經濟帶的農村與廣大的仍然以農業為主的中西部農村的差異。東部沿海城市經濟帶主要指珠三角地區與長三角地區,這兩個較為發達地區的農村的共同特征是鄉村高度工業化,大量農地非農使用;不同點是,珠三角地區非農使用的土地資源使用權主要掌握在村社集體和農戶家庭手中,而長三角地區非農使用的土地資源使用權主要掌握在集體與地方政府手中。相對于沿海城市經濟帶農村地區,廣大的中西部地區農村在20世紀80年代興辦的鄉鎮企業在世紀之交幾乎全軍覆沒,其主要產業為傳統大田種植業,農村土地很少用于二、三產業的發展,農民大量進城,農村出現了空心化。

    因此,我們可以討論三種不同地區在現行土地制度下的實踐及其差異,這三種不同地區分別為中西部一般農業型地區、珠三角農村、長三角農村。

    我國現行土地制度建立的基礎是1986年試行的《土地管理法》;土地制度基本框架形成于1998年《土地管理法》進行較大幅度的修改后。2004年以后,中央開始嚴格執行《土地管理法》,之前相對寬松的地方政府或農村集體將農地用作建設的自由空間,在這之后變得越來越小。到了2008年前后,國家采取了最嚴格的土地管理方式,未經國家批準以及沒有建設用地指標,嚴禁出現農地非農使用。

    從經濟發展的角度來講,改革開放伊始至2000年前后,我國出現了一個鄉鎮企業高速發展階段,鄉鎮企業產值一度占全國產值的半壁江山。遺憾的是,隨著“短缺經濟”的結束和買方市場的出現,鄉鎮企業“小散亂污”缺陷暴露無遺,鄉鎮企業產權不清晰的弊病進一步加劇了其衰落。結果,全國絕大多數農村地區的鄉鎮企業很快就破產和消失了。沿海發達地區中,長三角地區的蘇南通過鄉鎮企業改制、浙江通過發展民營企業使鄉村工業保持了發展勢頭;珠三角地區因招商引資發展起來的“三來一補”企業得益于世界產業轉移的有利時機快速發展。從而,在中央開始嚴格農村土地用途管理時,東部沿海發達地區 (典型為長三角地區和珠三角地區) 農村的大量農地已用于二、三產業建設,成為所謂的“農村經營性建設用地”;而廣大的中西部地區農村即使有部分農地用于興辦鄉鎮企業,后來隨著鄉鎮企業的關閉,也被復墾為耕地。因此形成了目前中國不同地區在相同土地制度下差異較大的實踐以及面臨的不同問題。

    三、中西部一般農業型地區的土地制度實踐

    除已經完成鄉村工業化從而融入到沿海城市經濟帶的極少數東部發達地區農村以外,全國絕大多數農村地區之前一度有所發展的鄉鎮企業在進入二十一世紀后大都關閉了。“人口向城市集中,產業向園區集中”成為地方政府發展經濟的共識,以發展“村村點火、戶戶冒煙”鄉村工業為主要內容的小城鎮發展戰略,被城市優先發展戰略所替代。總之,通過“離土不離鄉”來完成農民非農化沒有行得通。

    在農村耕地有限、農業收入有限的情況下,大量農村剩余勞動力選擇離開農村進城務工經商,廣大的中西部農業型農村地區人口持續流出,農村出現了空心化。農村人口流出后,一些留守農村的農民通過擴大農業經營規模來增加收入。更多農民家庭則通過代際分工來同時獲得務農收入和務工收入,即青壯年勞動力進城務工經商,在城市獲取收入,缺少進城機會的中老年父母留村務農,獲取農業收入。在這個過程中,越來越多農民家庭積蓄了足夠的進城資源,并最終在城市買房,全家進城安居,真正意義上離開了村莊。另外一些農民家庭因缺少全家進城的資源,不得不長期保持青壯年勞動力進城務工經商、老年父母留村務農的代際分工格局。

    在農村人口流出、農村土地主要用于種植大田糧食作物的情況下,地方政府為擴大城市規模或修建基礎設施而征收農民土地,按土地原有產值給農民補償,大都會受到農民的歡迎。農民之所以歡迎土地征收,是因為國家征收農村土地最高可以按土地原產值30倍給予補償,以每畝土地產值2000元為基準,征收一畝土地農民就可以獲得6萬元補償。而當前農村耕地的年租金也就在500~1000元每畝,6萬元相當于一次性支付60年土地租金,農民可以一次性獲得土地利益的變現。當然,不同時期及不同農村地區,地方政府給到農民的征地款差異很大。較早時期的中西部中小城市征地,因為地方財力有限,地方政府傾向低價征地,給農民的征地補償比較少,農民奮起維護自己的土地權利。在當前時期,尤其是大中城市郊區征地,地方政府給農民的征地補償不僅已超過土地原產值的30倍,而且補償方式也越來越多元化。

    與土地用于農業相比,征地給農民的補償遠高于土地農業收入,因此,中西部地區的農民大都是盼著征地的。當然,因為土地不可移動,以及征地只可能平面展開,農民可能在征地過程中通過抗爭或博弈來爭取更多土地補償,并因此發生農民的群體上訪甚至惡性事件。但我們要明白其中主要原因不是農民利益受損而是農民希望通過博弈來獲得百年難遇的“致富”機會。

    正因農民在土地征收過程中獲益,以及農民對土地公有制的認可 (農民認為土地是國家的,土地開發是國家的權力) , 在中國最近十多年的土地征收過程中雖然出現了各種問題,產生了一些影響巨大的群體性事件,但是這種沖突并未實質性惡化。不可否認,農地非農使用形成了巨額土地增值收益,分配如此巨大的土地增值收益必然會有利益博弈及各種問題出現。利益分配過程總體有序以及問題大多可以解決,說明征地制度是有效的。換言之,從全國中西部一般農業地區來看,當前土地征收制度是合理的、適宜的,沒有修改的必要性。

    從農村建設用地情況來看,當前中西部農業型農村地區絕大多數農村建設用地都是非經營性的,主要包括宅基地和公共設施與公益事業建設用地。因為中西部絕大多數鄉鎮企業都已經關閉,且這些企業占用的土地大部分都已復墾為耕地,所以中西部農村地區目前只有十分有限的所謂經營性建設用地。例如,納入農村集體經營性建設用地入市試點的貴州湄潭縣,全縣僅約有1500畝集體經營性建設用地,而同樣納入試點的廣東佛山南海區,集體經營性建設用地有數十萬畝之多[1]。

    同時,由于大量農民進城以及農村二、三產業較少,中西部地區缺少對農村經營性建設用地的需求。在之前鄉鎮企業關閉之后,農民和村社集體自然而然地將所謂的“集體經營性建設用地”復墾為耕地種了糧食。因為占全國農村絕大多數的中西部農村地區只有很少所謂的“經營性集體建設用地”,且當地并無對“集體經營性建設用地”的需求,所以全國絕大多數農村地區的農村集體經營性建設用地的盤活、使用權流轉入市就是典型的假問題。換言之,如果將沿海地區所謂農村集體經營性建設用地的制度套過來,就會造成中西部農村的種種不適。典型就是,一些中西部地方試圖通過將并無太大價值的集體經營性建設用地入市來“顯化”土地價值及增加農民財產性收入。

    在中西部一些具有區位優勢或旅游資源的農村,因為可以開發第三產業 (如旅游服務業) 而有對農村集體經營性建設用地的需求,從而會產生建設用地的價值。這種對農村集體建設用地的需求與沿海城市經濟帶農村對集體經營性建設用地的需求邏輯是一樣的。不過,具有區位優勢或旅游資源的農村僅是中西部農村極少的一部分,不能代表絕大多數農村。絕大多數中國農村即使有集體經營性建設用地,也因為并無進行建設的實際需求,而無法產生價值,更不可能無緣無故產生出農民財產性收入。

    中西部傳統農業地區的農村,宅基地無疑要占到其全部建設用地的90%以上。按《土地管理法》的規定,我國農村實行一戶一宅制度,宅基地是免費獲得、無償使用的。全國共有2億多農戶,按一戶一宅,就有2億多塊宅基地,這些宅基地絕大多數集中在中西部農村地區。據國土資源部的統計,全國農村宅基地面積超過2億畝。

    改革開放以來,中國城市化率由不足20%提高到了接近60%, 數以億計的農民離開農村進城了。農民進城后,并沒有退出在農村的宅基地。同時,因農民進城,城市建設用地不斷增長。表面上看,農民離開農村卻不退出宅基地,農村建設用地并未減少,似乎造成了農村土地資源的“浪費”。

    不過,只要認真分析農民進城的情況,以及農民不退出宅基地的原因,我們就可以更好地理解農村宅基地的功能以及土地資源的性質。

    當前農民家庭一般保持以代際分工為基礎的半工半耕生計模式,這種模式的影響如下:農民進城,往往是家庭中青壯年勞動力進城及購房居住,而留守農村的老年父母自然要有房住,他們不可能退出宅基地;同時,在中國現在這樣的發展階段,進城農民能否在城市體面安居還有不確定性,農民進城后仍然保留農村宅基地,可以防止進城失敗后沒有回鄉的退路,農村宅基地因此成為他們進城后的退路與最后保障。

    同時,中西部農村大量農民進城后,他們在城市獲得了穩定就業與收入,從而不再將農村作為退路,因此會放棄自己的宅基地。在這種情況下,中西部農村宅基地就出現過剩,這些過剩的宅基地一部分會被農民復墾出來作為農地使用。因為農村宅基地過剩以及農民大量進城,農村宅基地不可能具有財產性質,更不可能因為是所謂“建設用地”就可以顯化出巨額價值來。

    一般說來,農戶與宅基地的關系主要有四種:第一種是農戶全家留村從事農業,宅基地與住房是他們進行生產生活的基本保障;第二種是農戶家庭中年輕人進城務工經商去了,年老父母留守,他們仍然需要有宅基地和住房;第三種是農戶全家進城了,但因為不確定能否在城市安居而保留農村宅基地與住房,以留下進城失敗的退路;第四種是全家進城并確定在城市安居下來,他們就放棄了農村宅基地,留村農民自然而然將宅基地復墾農用。

    在當前乃至未來相當長一段時間,第二種和第三種情況都會十分普遍且十分重要。農村宅基地以及承包地作為農民的基本保障是不能夠市場化的。農民打拼成功就留城,失敗就返鄉,這樣一種進退有據極大地增加了中國農民的確定性與主體性,使農民可以依據家庭條件做出最有利于自己的理性選擇[1]。實際上,正因農民進城失敗時可以返回農村,中國城市才沒有出現大規模貧民窟,中國才能保持發展中的穩定,才有應對經濟周期的足夠能力。

    隨著中國現代化的加速以及城市化的推進,越來越多農戶家庭在城市安居下來,從而留下了土地資源和農村獲利機會,這些資源和機會可以相對集中地被仍然留守農村的農戶俘獲,這些農戶通過擴大經營規模來提高收入。在這個過程中,農村的土地資源一點也沒有浪費,過去是多少現在還是多少未來仍然是多少。不同點是,在當前大量進城的農民仍然要依托土地,他們進城后并不將暫時空置在那里的宅基地即時復墾為耕地,而是作為“資源冗量”,放一放,等十年二十年再來復墾。這個放一放的“資源冗量”為進城農民提供了失敗時可以返鄉的退路與保障,防止了中國城市出現貧民窟,也增加了中國應對經濟周期性的能力,總之具有極為重要的社會的和政治的功能,是中國土地制度的重要優勢。

    因此,不能急于將當前農民進城后空閑下來的宅基地復墾出來以節約土地資源,要看到宅基地對進城農民的重要性和在政治社會上的重要功能。實際上,即使不復墾,這些宅基地也是土地資源,是隨時可以復墾為耕地的。當前中國中西部農村有大量土地季節性拋荒及退耕還林,但總體來講,中國農產品總供給是過剩的。也就是說,中國土地資源的保護是戰略性的,是長期的,而非當下一定要復墾農民宅基地種糧食。何況,農民建房所選宅基地往往是坡地或荒地,水利條件不好,重慶搞的地票嘗試,使農民宅基地復墾下來的大部分土地都拋荒了,就是教訓。

    目前學界乃至政策部門盯著中西部農村的宅基地不放,主張拆進城農民的房子將宅基地復墾為耕地,除了不想浪費資源外,還與兩個錯誤想象有關:一是將宅基地當作建設用地,以城市建設用地的價值來想象農村宅基地的價值;二是以沿海發達地區農村的宅基地來想象中西部農村的宅基地。

    四、長三角與珠三角地區的土地制度實踐

    與全國絕大多數農村地區不同,東部沿海地區農村早在20世紀就已經完成了鄉村工業化,到2004年國家采取嚴格的土地用途管理時,這些地區農村相當一部分農地都被用作了建設,從而形成了所謂的“農村經營性建設用地”。由于東部沿海地區農村工業化的進路不同,這些地方實踐中形成了有所差異的農村土地權屬關系與權屬意識,其中比較典型的有三種:即珠三角模式、浙江模式和蘇南模式 (浙江和蘇南地區均可以納入長三角的地域范圍) 。

    1. 農村土地制度實踐:沿海發達地區的特征

    總體來講,珠三角和蘇南、浙江所屬的長三角的大多數地區都已經完成鄉村工業化,城鄉一體化成為了現實。這些地區鄉村工業化吸引了大量外來人口流入就業。鄉村工業化以及外來人口的流入,產生了大量的建設用地需求,進而村社集體土地非農使用形成農村經營性建設用地。農民在宅基地上所建住房,無論是出租獲利還是自住,都使住房和宅基地具有了財產屬性[1], 由此造成了沿海城市帶農村土地制度實踐與中西部農村完全不同的性質。最典型的不同是所謂“集體經營性建設用地”的差異。相對于中西部一般農業型農村極其稀少的集體經營性建設用地,當前中國農村4200萬畝集體經營性建設用地主要集中在沿海城市經濟帶的農村,尤其集中在長三角地區和珠三角地區。據有關數據,蘇南典型地區蘇州的集體經營性建設用地面積為20萬畝 (蘇州市國土面積約為1650平方公里) , 浙江典型地區德清縣集體經營性建設用地面積為1萬畝 (德清縣國土面積約為935平方公里) , 珠三角典型地區佛山市南海區為25萬畝 (南海區面積約為1073平方公里) [2]。

    這些土地本身是集體所有,但用于了建設,興辦了二、三產業[3]。這樣,在沿海城市經濟帶的長三角和珠三角農村就具備了下述若干要素特征:第一,農村地區被納入沿海城市經濟帶中,城鄉一體使農村具有與城市相差不多的基礎設施條件以及發展工業乃至于商業的區位條件,農村地區也已被納入沿海經濟發展的總體規劃中;第二,農村集體土地被廣泛用作發展二、三產業,形成了大量的集體經營性建設用地,這些經營性建設用地因處在沿海城市經濟帶而具有遠超農業的土地收益;第三,由于《土地管理法》規定農村集體經營性建設用地不能入市,沿海城市經濟帶的大量農村集體經營性建設用地無法合法流轉進而難以通過市場進行有效配置,這影響了土地資源的利用效率;第四,大量外來人口的進入、相對便利的基礎設施條件以及沿海城市經濟帶的區位,使這些地區農民的宅基地和住房可供出租且具有與城市商品房類似的價值,從而出現了農民住房和宅基地的財產化。

    2. 工業化進路差異:三種不同的模式

    從鄉村工業化進路來看,蘇南、浙江和珠三角形成了三種不同的模式:蘇南主要發展集體性質的鄉鎮企業,浙江主要發展個體私營經濟,珠三角地區則主要通過招商引資發展“三來一補”企業。模式的不同導致三地土地利用方式的不同。

    早在20世紀70年代中后期,蘇南地區就利用鄰近上海的優勢興辦了大量集體性質的鄉鎮企業,并在較短時間內形成了規模巨大的產值,逐漸實現了鄉村工業化。蘇南地區農民進廠不進城,離土不離鄉,實現了由農業向工業的就業轉變。蘇南地區  發展鄉鎮企業,最大的便利是利用村社集體土地興辦企業。在國家實行嚴格的土地用途管制之前,在集體土地上興辦集體企業是理所當然的、合理合法的。蘇南農村工業化使當地大量農業用地變成建設用地,這些用于發展鄉村工業的建設用地屬于集體所有。

    與蘇南不同,浙江大部分地區是通過建立小商品市場與發展個體私營企業而完成工業化的。個體私營企業大多從家庭作坊開始。如果家庭作坊效益好,企業主便會擴大生產規模:前期主要是通過房前屋后擴建來滿足生產需要,到了更大規模時,企業主便會到村莊荒地或交通便利的土地上興建廠房。因為土地是集體所有,企業卻是私人所有的,所以即使沒有實行嚴格的土地用途管制,浙江個體私營企業占用集體農地也是不合法、不合理的。這種發展模式導致浙江的個體私營企業呈現十分分散的狀態以及土地利用的高度碎片化,也導致該地區違建情況極為普遍、農民的住房與企業廠房混為一體[1]。

    珠三角地區農村利用鄰近港澳的優勢以及全球產業轉移的歷史性機遇,大力發展“三來一補”企業,在短期內就完成了工業化。珠三角地區工業化過程充分調動各級積極性,推動“五個輪子”一起轉,即市縣、鄉鎮、村、社和農戶五個層次共同推動鄉村工業化。村社兩級是農村集體土地的所有者,他們充分利用掌握土地資源的優勢招商引資、發展“三來一補”企業,包括將土地出租給外來投資者蓋廠房,或蓋標準廠房出租。正因如此,村社兩級獲得了土地非農使用的增值收益 (主要是土地租金) , 地方政府也獲得了大量稅收。珠三角快速工業化還形成了眾多就業機會,大量外來農民工涌入后,為外來農民工提供食宿生活服務開始成為具有經濟利益的事業。珠三角地區地方政府也鼓勵本地農民在自己的宅基地上蓋出租房,甚至有很多村社集體給農戶分配兩三塊宅基地讓其蓋房出租。總之,珠三角地區快速工業化使當地大部分農村土地在短時期內被用于建設,農地非農使用產生的巨額增值收益通過地租房租的形式最終分配給當地農民,這些農民因此成為土地食利者或半食利者。

    蘇南、浙江、珠三角工業化路徑不同,不僅造成三地土地利用方式的差異,而且產生了完全不同的農民地權意識[2]。所謂“農民地權意識”指的是一個區域內的農民共享的關于土地權利如何配置、土地利益如何分配的地方性共識規范。土地利用實踐深刻地影響著農民的地權意識。蘇南發展集體性質的鄉鎮企業,起決定作用的是村干部辦廠經營 (包括組織生產和推銷產品) 的能力。土地是集體的,所有蘇南農村都有可以用于發展鄉鎮企業的土地,但不是所有村社集體興辦的鄉鎮企業都能為本村村民提供就業機會及為村社集體提供企業利潤。或者說,蘇南興辦集體企業,村干部的經營能力是企業能否成功的關鍵,土地因素的作用是其次的,也是被忽視的。農民因此并不會由于鄉鎮企業是辦在集體所有的土地上,而要求從土地上特別地分享利益。

    浙江個體私營經濟從家庭作坊開始,農民先在房前屋后搭建,再到村莊中的荒地或交通便利處建廠。因為土地是集體的,所以即使個體私營企業只在自家承包地上建廠房或租其他農戶的承包地建廠房,從法律上講也是沒有依據的。但是地方政府為了發展工業大多對個體私營經濟違法占地采取以罰代管的默認態度,個體私營企業也絕對不敢宣稱自己違法占用的土地就是自己的土地。這也是浙江民營企業家更愿意通過選舉來當村干部的原因,也是最近幾年浙江地區大規模推動“三改一拆”得以平穩進行的前提。

    珠三角地區主要通過招商引資來發展“三來一補”企業,在這個過程中,村社集體成功招商后,企業經營是投資者的事,村社集體不負責經營管理只按出租土地的面積收取當地平均的地租。因為租金收入是與出租土地的面積呈正相關以及土地屬于全體村社集體成員所有,所以,在珠三角地區鄉村工業化的過程中,作為村社集體成員的農民就有了強烈的地權意識,他們普遍認為“三來一補”企業的租金也屬于自己。另外,當地農民普遍建多套住房出租進一步強化了他們的地權意識以及他們占有農地非農使用增值收益的預期。

    3. 蘇南、浙江與珠三角農村土地制度實踐的差異

    蘇南、浙江及珠三角不同的工業化進路造就了現行土地制度在這三個地區完全不同的實踐條件,因此產生了完全不同的土地制度的地方實踐。下面分別討論三個地方在集體經營性建設用地流轉、宅基地制度與征地制度上的不同實踐。

    珠三角農村為了解決農村集體經營性建設用地流轉的問題,在2005年出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,允許集體土地入市,以農村集體建設用地流轉代替征地制度成為經營性建設用地供給的主要制度安排。蘇南雖然也有類似條例,但是相對保守。比如說蘇州1996年就出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》,但流轉對象僅限于存量集體建設用地,且在流轉范圍、流轉用途、流轉收益分配方面,政府均進行嚴格管理,未能突破現行征地制度。

    宅基地方面,蘇南農村一直嚴格按照一戶一宅進行宅基地管控,不僅很少有農戶亂占宅基地,而且也很少有違建的情況發生。這其中一個重要的原因是,蘇南農村工業化是發展集體性質的鄉鎮企業,集體發展越好、力量越強,就越有能力對村莊進行有效規范的管理,包括對宅基地及其上建房進行規范管理。

    浙江積極鼓勵個體私營經濟的發展,個體私營經濟是從家庭作坊開始逐漸擴張的,因此,浙江農村宅基地上的亂搭亂建十分普遍。企業發展到一定程度,房前屋后搭建已不能滿足其需要,企業主便在村莊荒地或承包地上建工廠。這種情況顯然是違反《土地管理法》的,但已相當普遍。

    珠三角地區通過集體土地招商引資,因土地歸所有村社集體成員共有,招商引資而來“三來一補”企業獲利越大,村民就越是有團結起來從土地中分享利益的愿望與行動。表現在宅基地方面,除了地方政府在當地工業化之初鼓勵農民在宅基地上建住房出租以外,珠三角農民也有強烈的多占宅基地及多建住房出租的愿望。同時因為珠三角村社集體能力不強,村社干部不得不回應乃至滿足農民多占宅基地及多建房的利益訴求。結果,當前珠三角地區農民一戶多宅成為普遍情況,在宅基地上違章搭建及超標建設也屢見不鮮。

    顯然,在沿海城市經濟帶已經完成工業化的農村地區,因為人口流入、基礎設施相對完善以及居住便利,宅基地和住房具有很強的財產屬性,可以財產化。在管理方面,三個典型地區的差異是:蘇南宅基地管理較為嚴格規范;浙江民營企業在宅基地上違規搭建比較普遍,地方政府往往以罰代管;珠三角農村宅基地及住房建設管理則幾近失控。

    征地制度方面,在沿海城市經濟帶的農村地區,一方面存在大量所謂的集體經營性建設用地,另一方面這些地區的土地具有非農使用產生巨額增值收益的條件。在國家相對寬松的土地用途管制時,這些地區農民將農地非農使用可以獲得巨大的土地增值收益,因此普遍不歡迎土地征收。

    相對來講,由于珠三角地區農民更多地從土地出租中獲利,他們更加強烈地反對土地征收。蘇南強有力的集體經濟以及農民和土地之間較少的直接利益關系,使蘇南地方政府有能力“和諧征地”。浙江則因為個體私營企業違法建廠本身沒有合法性,以及民營企業與一般農民之間存在巨大利益分化,地方政府征地很少會遇到強有力的阻礙。

    結果就是,現行土地征收制度在長三角的蘇南和浙江可以順利實施,在珠三角實施卻極其困難。這種困難迫使珠三角地方政府不得不在2000年前后承認農村集體建設用地流轉或者集體土地入市的合法性,地方政府只對土地用途進行必要的規劃管控,而不再有能力順利征地。在集體土地入市的制度安排下,不僅用于工商業的經營性建設用地難以征收,而且用于公益事業和基礎設施建設的土地也很難征收,甚至農村出現了“土圍子”現象。地方政府和農民集體屢屢陷入激烈博弈的困境中,土地規劃難以有序執行[1]。

    五、現行土地制度與土地利用規劃

    從當前土地利用的特征來看,中國農村可以劃分為風格迥異的兩個部分:一個是占有廣袤土地資源和土地主要用于農業的中西部農村;另一個是大量農地非農使用、價值遠超農業用途的沿海城市經濟帶的東部農村。

    從土地資源數量上講,主要從事傳統農業的中西部農村的面積要占到全國農村土地絕大多數;從土地資源價值上講,沿海城市經濟帶高速發展產生的對建設用地的巨大需求以及國家嚴格限制新增建設用地的供給,使該區域建設用地具有遠高于農地的價值。東部沿海城市帶農村土地的非農使用導致東部地區經濟發展先行以及土地開發先行,東部農村土地因此附著了大量既得利益。中西部農業型地區,對建設用地需求比較小,農村土地開發強度比較低,土地開發后行,土地上并沒有附著巨大的既得利益。土地開發上的東部地區先行與中西部后行,跟特定時期的特定制度安排有關系,且先行并非后行的榜樣,或者說后行很難再走先行的道路。

    總體來說,決定東部農村與中西部農村土地利用存在巨大差異的主要因素有兩個:一是在上世紀90年代短缺經濟結束之前鄉村工業化的先行情況;二是1998年以保護耕地為主旨的《土地管理法》的修訂及該法嚴格執行 (2004年) 前地方占用農地進行建設的情況。

    在20世紀90年代,以鄉鎮企業為代表的鄉村工業化從沿海到內地蓬勃發展起來,“村村點火、戶戶冒煙”成為這種盛況最形象的描述。隨著短缺經濟的結束,工業品出現了供給過剩,買方市場很快淘汰了缺少市場競爭力的鄉村工業產品,鄉鎮企業在此背景下受到劇烈沖擊。相對來說,珠三角招商引資發展起來的“三來一補”企業和浙江個體私營企業具有較強的市場適應性,蘇南鄉鎮企業因發展比較早,也具備一定抗市場風險能力。但中西部鄉村工業卻是曇花一現,絕大多數鄉鎮企業在短期內紛紛關閉,至今中國中西部農村仍沒有建立起像樣的鄉村工業。這成為當前農村集體經營性建設用地主要集中在東部沿海發達地區農村的主要原因。

    1998年修訂的《土地管理法》以保護耕地為主旨,形成了完整的土地用途管制和建設用地總量控制制度。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》實施后,國家自上而下地開始嚴格執行《土地管理法》,全國農村再難有新增的農村工業用地,即所謂的“農村經營性建設用地”。自此,中西部地區的工業化走上了工業向園區集中的集約用地的道路,“村村點火、戶戶冒煙”的鄉村工業化成為歷史。東部沿海地區農村利用其先發的優勢和城市經濟帶的優勢,鄉村工業不斷優化升級,形成了當前繁榮的產業局面。

    具體到農村集體經營性建設用地入市的問題,占中國土地資源多數的中西部農村地區因為缺少所謂的“集體經營性建設用地”,所以不存在急迫地通過市場來流轉農村集體經營性建設用地的訴求。換言之,廣大的中西部地區農村對于《土地管理法》“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”的規定,沒有任何不適。受此項規定困擾的是東部沿海發達地區農村,尤其是珠三角農村。

    在當前中國中西部農村,城市化使農村人口不斷流出,農村出現了空心化。可以說,中西部地區農村宅基地不存在稀缺的問題,宅基地只用于農民生產生活,且不具有財產屬性。更重要的是,農村一戶一宅,保證所有農戶基本的居住權,為進城失敗的農戶提供退路,為需要通過代際分工來同時獲取務農收入和務工收入的農戶提供再生產的制度條件,為仍然生活在農村的農戶提供保障。在農村,農民可以無償獲得和使用宅基地。因此,在中西部農村,宅基地作為農民的一項基本福利和基本社會保障,既沒有市場化,也缺少市場化的條件。雖然進城農戶并未隨著進城同步退出宅基地,看起來造成了農村土地資源的浪費,但是因為宅基地對于進城可能失敗的農戶仍然具有保障功能,所以是合理資源冗量。也就是說,當前中西部農村的宅基地制度實踐具有合理性,沒有必要修改。

    目前中西部農村的農地主要用于種植大田糧食作物,宅基地主要保障農戶的居住權。當中西部地區征地拆遷時,給予農民的補償不僅遠高于其農業產出,而且實現了土地價值的變現,農民一般都是歡迎征地拆遷的。至于征地拆遷過程中出現沖突乃至群體性事件,只應理解為不同利益主體圍繞土地征收及農地非農使用產生的增值收益分配而出現的博弈。當前征地拆遷中出現的利益博弈明顯是可控的,并未有惡化的趨勢。換言之,農民獲得不菲的補償以及征地過程中所產生的沖突有限且可控,說明中西部農村土地征收是保證了農民土地利益的。

    總之,當前無論是農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革還是征地制度改革,具有迫切性的,都集中在東部沿海城市經濟帶的農村地區。在二十世紀八九十年代的快速工業化中,這些地方的政府缺少對土地利用的規定,也缺少對土地用途的管制,因此產生了土地利用上的先行劣勢。其中最重要的是在土地上附著了巨大的既得利益,這又集中表現在珠三角農村。

    沿海發達地區土地利用上的先行劣勢是在特定歷史條件與制度條件下產生的。當前中央正在進行的三項土地改革的重點就是解決這些先行劣勢地區的歷史遺留問題。然而,問題的解決不是一朝一夕的事情,要有足夠的耐心。由于土地上附著了大量利益且土地不可移動,任何急于求成的土地制度改革都可能對經濟發展和社會穩定造成不良后果。

    好在中國土地資源主要在中西部地區,這些地區的后發優勢可以在土地利用上充分地發揮出來。但前提是我們必須要清醒地認識到當前正在進行的農村“三塊地”改革是要解決東部沿海地區土地利用上的先行劣勢造成的歷史遺留問題。萬萬不可以將用于解決歷史遺留問題的土地制度政策方案運用到中西部農村,變成全國性的制度安排。

    土地利用規劃是國家實行土地用途管理的基礎。2020至2035年土地利用規劃編修在即,在當前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實施鄉村振興戰略的時期,高質量編修土地利用規劃,具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規劃編修質量的重要前提是深刻認識中國現行土地制度。經過前文分析討論,筆者認為編修中國土地利用規劃應有基本前提性認識,即:必須充分認識到東部沿海城市帶農村土地利用上的先行劣勢,必須清醒認識到解決土地利用上先行劣勢的土地制度改革不應套用到中西部農村,不應上升為全國土地制度;同時,在中國農村土地利用規劃要充分利用占全國絕大多數土地資源的中西部農村后發優勢,做后發優勢的文章,保證土地資源最有效最集約最節約地被利用,服務和服從于中國的城市化和現代化的事業。

    來源:江蘇社會科學2018年05期

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草根簡介


湖北荊門人,1968年生,現為華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授。 主要從事鄉村治理和鄉村建設研究。
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